Rozdział I
GMINA JAKO PODSTAWOWA JEDNOSTKA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
W Polsce obecnymi jednostkami samorządu terytorialnego są gminy, powiaty i województwa. Pod względem wielkości danego obszaru, infrastruktury, potencjału ludnościowego, siły dochodowej oraz wielu innych uwarunkowań są one istotnie zróżnicowane. Nie lekceważąc jednak znaczenia województwa jako jednostki samorządowej, należy podkreślić, że idea samorządu głównie przejawia się na stopniu lokalnym, czyli gminnym, jak również niewątpliwie na poziomie powiatu. Fundamentem tego twierdzenia jest odległość, jaka oddziela typowego obywatela od władz samorządowych.[1]
1.1.Gmina jako organ administracji publicznej
Gmina to wspólnota samorządowa mieszkańców zajmujących odpowiednie terytorium. Należy tu wyróżnić, iż „samorząd jest samodzielnym i niezależnym od innych instytucji podmiotem prawa wykonującym na jednym terytorium funkcje państwowe o charakterze administracyjnym, przydzielone i przyznane przez państwo w celu zaspokojenia potrzeb ogółu mieszkańców zamieszkujących na tym terenie.”[2]
1.1.1.Reforma samorządu terytorialnego w Polsce
W Polsce proces odbudowy samorządu terytorialnego był możliwy dzięki przełomowi społeczno – politycznemu, który nastąpił w 1989 roku.[3] 27 maja 1990 roku, kiedy weszła w życie ustawa o samorządzie terytorialnym i ustawy z nią związane, nastąpiło rzeczywiste uruchomienie samorządu terytorialnego. [4]
Od 1973 roku gminy istniały jako jednostki podziału administracyjnego, a ustawa z 1990 roku nadała im nowy status prawny i pozycję ustrojową.
Nowe przywileje wiązały się jednak z nowymi obowiązkami i odpowiedzialnością za wykonywanie zadań publicznych.
Gminy zyskały prawo do własnego majątku i dochodów, mogły również samodzielnie nim zarządzać.[5]
Jednostki samorządu terytorialnego uzyskały również: możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, prawo do ustalania stawek podatkowych (w przypadku podatków lokalnych) oraz ochronę sądową nadanej samodzielności, a gminy uzyskały wyposażenie w mienie komunalne.
Dzięki tym wszystkim zmianom gminy odgrywały coraz poważniejszą rolę ustrojową, co było początkiem procesu kreowania się nowego modelu państwa. Po reformie gminy zyskały podstawowy stopień jednostki zasadniczego samorządu terytorialnego a województwa stały się jednostkami podziału do wykonywania zadań administracji rządowej.
Dzięki sytuacji ustrojowej Polski w latach dziewięćdziesiątych stworzyła się pilna potrzeba by reformowanie samorządu terytorialnego kontynuować w kierunku jak najszerszej decentralizacji wykonawczej, czyli by gmina mogła wykonywać usługi publiczne samodzielnie i na własną odpowiedzialność w skali lokalnej i regionalnej.
Jednak by zrealizować docelowy program należy tak dostosować państwowy podział terytorialny, by wyznaczał przestrzenne ramy zarządu publicznego, zarówno na poziomie lokalnym, jak i regionalnym.[6]W połowie 1998 roku uchwalono ustawy, które wprowadziły możliwość trójszczeblowego podziału terytorialnego państwa. Dzięki tej uchwale terytorium danego państwa można podzielić na gminy, powiaty i województwa. Aby każda jednostka podziału terytorialnego mogła prawidłowo funkcjonować i dobrze wykonywać swoje prace oraz prawidłowo zaspokajać potrzeby ludności miała odpowiednio przydzielone zadania.
W ten sposób gminy i powiaty miały realizować zadania o charakterze lokalnym, a województwa miały realizować cele w zakresie regionalnym.[7] Zgodnie z przepisami prawa w tym modelu podziału państwa gminy stały się jednostką podstawową podziału, powiaty pośrednią, a województwa najwyższą jednostką podziału terytorialnego państwa.
Zreformowany samorząd w Polsce określa się jako związek społeczności lokalnej bądź regionalnej, który uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz jej wykonywaniu we własnym imieniu i na własna odpowiedzialność, oraz wyposażony w środki materialne, które umożliwiają realizację nałożonych na niego zadań. [8] Tak ukształtowany organizacyjnie trójstopniowy samorząd terytorialny daje znaczne podstawy prawne i strukturalne do decentralizacji administracji publicznej.
W roku 1998 okazało się, iż większa część zapisów ustawy o samorządzie terytorialnym potrzebowało zmiany, niemniej jednak ustawa ta była prawdziwym przełomem w zakresie ustroju oraz systemu finansów publicznych w Polsce.[9]
Ustawa o samorządzie była podstawą systemu finansowania gmin, do których w szczególności należałoby zaliczyć:
Ø przyznanie gminom prawa do dochodów z majątku gminy,
Ø subwencję ogólną dla gmin, obliczaną na podstawie obiektywnych kryteriów,
Ø przyznanie gminom prawa do nakładania podatków na mieszkańców gminy,
Ø umożliwienie gminom zaciągania pożyczek oraz emisji obligacji.
Gminy otrzymały też prawo do dofinansowań na realizację zadań, które jej zlecano.
Reforma samorządu terytorialnego przez odrębne od państwa podmioty umożliwiła też samodzielne sprawowanie władzy a także możliwość wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w sposób zdecentralizowany i na własną odpowiedzialność.[10]
Gminy realizując swoje zadania zwracają uwagę na racjonalizację wydatków publicznych, a ponieważ władze gminne mają możliwość najlepszego rozpoznawania lokalnych potrzeb, mogą ustalić hierarchię celów, na które przeznaczana są środki, oraz mogą też nadzorować ich eksploatację przez jednostki wytwarzające usługi i działające na rzecz lokalnych zbiorowości.
Meritum samorządu terytorialnego jest to, by mieszkańcy brali aktywny udział w jego działalności i identyfikowali się ze swoim samorządem lokalnym.
1.1.2. Funkcje podstawowej jednostki samorządu terytorialnego
Szczególną rolę w systemie gospodarki lokalnej pełni samorząd terytorialny. Dzięki samorządowi realizowanych jest wiele podstawowych celów publicznych, gospodarczych i społecznych. Samorząd w budowie naszego zreformowanego państwa pełni również masę funkcji, które są bardzo znaczące zarówno dla społeczności lokalnej jak i całego kraju.
Podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma dwa znaczenia: regulacyjne i stymulujące. Funkcja regulacyjna polega na tym by przeciwdziałać pojawiającym się konfliktom i sprzecznościom pośród różnorakimi podmiotami gospodarującymi, jak również by eliminować bariery rozwojowe lub ograniczać negatywne skutki ich występowania. Pobudzanie i rozszerzanie procesów rozwojowych jakie zachodzą w gminie to zadanie funkcji stymulującej.
Samorząd lokalny poza powyższymi funkcjami pełni jeszcze wiele innych zadań, a miedzy innymi:
Ø samorząd lokalny jest tworzywem tożsamości społeczności lokalnej poprzez nadawanie identyfikacji przestrzeni,
Ø gmina jest miejscem i sposobem uczenia się jak rządzić w warunkach demokracji i wolnego rynku,
Ø samorząd lokalny stanowi bazę dla poczucia obywatelstwa,
Ø jednostka samorządu terytorialnego stanowi forum zapewniające społeczności lokalnej głos w kwestii przedstawienia i analizy własnych problemów,
Ø samorząd lokalny jest uczestnikiem i kreatorem procesów politycznych,
Ø samorząd lokalny jest siłą inspirującą i równoważącą system zarządzania państwem,
Ø samorząd lokalny jest samo rządzącą się wspólnotą,
Ø , samorząd lokalny jest odpowiedzią na zróżnicowanie, a zarazem promotorem zróżnicowania rozwoju lokalnego, przedsiębiorczości, kreatywności stopnia zaspokajania potrzeb społecznych, itp.,
Ø gmina promuje i rozszerza możliwości wyboru społecznościom zorganizowanym. [11]
1.1.3. Organy gminy i ich kompetencje
Najważniejszymi organami gminy są rada gminy, wójt, burmistrz i prezydent miasta. Osoby te wybiera się w ramach demokratycznych wyborów. Działalność jaką podejmują te organy musi być jawna, co wiąże się z prawem obywateli do uzyskiwania informacji, dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy, jak również wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji. Tryb pracy organów gminy oraz organizacja wewnętrzna określana jest wskutek obowiązującego statutu gminy, który jest ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Rada gminy to organ stanowiący i kontrolny jednostki samorządu terytorialnego, którego kadencja trwa cztery lata licząc od dnia wyboru.
W skład rady wchodzą radni w liczbie:[12]
Ø piętnastu w gminach do 20 000 mieszkańców,
Ø dwudziestu jeden w gminach do 50 000 mieszkańców,
Ø dwudziestu trzech w gminach do 100 000 mieszkańców,
Ø dwudziestu pięciu w gminach do 200 000 mieszkańców oraz po trzech na każde dalsze rozpoczęte 100 000 mieszkańców, nie więcej jednak niż czterdziestu pięciu radnych.
Do obowiązków osoby, która została radnym należy utrzymywanie stałej więzi z mieszkańcami oraz organizacjami założonymi przez nich, kierowanie dobrem wspólnoty samorządowej gminy, przyjmowanie zgłoszeń i postulatów od osób zamieszkujących daną gminę i przedstawianie ich organom gminy do rozpatrzenia. Do zadań radnego należy również branie udziału przy pracach rady gminy i jej komisji a także instytucji samorządowych, do których został wybrany.
W szczególności do zadań rady gminy należą:
Ø uchwalanie statutu gminy,
Ø powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy, który jest głównym księgowym budżetu, oraz sekretarza gminy - na wniosek wójta,
Ø uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu,
Ø uchwalanie programów gospodarczych,
Ø ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności,
Ø uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
„Do kompetencji rady gminy zaliczamy również: podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach; ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki; określanie wysokości sumy, do której wójt może samodzielnie zaciągać zobowiązania; podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu; podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielanie na ten cel odpowiedniego majątku; podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych; nadawanie honorowego obywatelstwa gminy; podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów oraz stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.”[13]
Rada gminy powinna również kontrolować działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Do przywilejów rady gminy należy to, iż może ona powołać komisję rewizyjną, która opiniuje wykonanie budżetu gminy oraz wykonuje inne zadania, które zleci rada gminy i dotyczą kontroli.
Wójt, burmistrz czy prezydent miasta są organami wykonawczymi jednostki samorządu terytorialnego, a jego kadencja zaczyna się w tym samym dniu co kadencja rady gminy i kończy z tym samym dniem z którym upływa ostatni dzień kadencji rady gminy. Wójt w trakcie kierowania może powołać oraz odwołać swojego zastępcę lub zastępców i określać ich liczbę, w zależności jaka liczbę mieszkańców liczy gmina. Z momentem złożenia przed rada gminy ślubowania wójt rozpoczyna sprawowanie nad swoimi obowiązkami. Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy. Do głównych zadań wójta należą:
Ø określanie sposobu wykonywania uchwał ,
Ø przygotowanie projektu budżetu,
Ø zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych,
Ø przygotowywanie projektów uchwał rady gminy,
Ø wykonywanie budżetu,
Ø gospodarowanie mieniem komunalnym.
Wójt w trakcie realizacji swoich zadań może podlegać tylko radzie gminy. Do kompetencji wójta trzeba zaliczyć także kierowanie bieżącymi sprawami gminy jak również reprezentowanie jej na zewnątrz. Do wójta należy również opracowywanie planu operacyjnego ochrony przed klęskami żywiołowymi, na przykład powodzią oraz w razie potrzeby ogłaszanie i odwoływanie pogotowia i alarmu przeciwpowodziowego. Wójt jest też kierownikiem urzędu gminy i przy jego pomocy wykonuje swoje zadania.
1.2.Zadania jednostek samorządu terytorialnego
Samorząd terytorialny powoływany jest głównie po to, by wykonywał określone zadania, przede wszystkim ze sfery użyteczności publicznej. Zadania te można podzielić na zadania własne i zlecone.[14]
1.2.1.Zadania własne gminy jako zadania zaspokajające potrzeby wspólnoty
Cechą charakterystyczną zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego jest ich samodzielne wykonywanie przez organy gminy w ramach środków finansowych, w które samorząd zostanie wyposażony.
Zadania, które wykonuje gmina dzieli się na zadania fakultatywne i zadania obligatoryjne. Zadania własne obligatoryjne to takie, które gmina musi zrealizować obowiązkowo, a natomiast zadania fakultatywne są wykonywane wtedy, gdy jednostka samorządu terytorialnego posiada wystarczające środki , aby te dodatkowe potrzeby, wynikające z ich kompetencji działania, mogły zostać zaspokojone.
Do najważniejszych działań gminy zaliczamy wszelakie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym i nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Głównym zadaniem gminy jest zaspokajanie potrzeb ludności.[15]
Gmina w szczególności zajmuje się sprawami:
Ø ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej,
Ø wodociągów i zaopatrzenia w wodę , kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,
Ø gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
Ø ochrony zdrowia,
Ø lokalnego transportu zbiorowego,
Ø edukacji publicznej,
Ø pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,
Ø gminnego budownictwa mieszkaniowego,
Ø kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych; targowisk i hal targowych;
jak również sprawami: kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz zieleni gminnej i zadrzewień; ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; cmentarzy gminnych; porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego; oraz obiektów administracyjnych; polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej; wspierania i upowszechniania idei samorządowej; utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej; współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw, promocji gminy.[16]
Jednostki samorządu terytorialnego mogą realizować swoje zadania na kilka sposobów, a mianowicie poprzez:
Ø działalność organów samorządu;
Ø prowadzenie odrębnych zakładów np.: szkół, bibliotek,
Ø jednostki organizacyjne, które mają charakter zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego.
Samorząd w celu realizacji swoich zadań może przenosić je na stopień ponad samorządowy. Realizowanie zadań własnych można przekazać utworzonemu w tym celu gminnemu związkowi, do którego statutu należy zapisać które z zadań własnych tworzących go gmin powinien wykonywać.
Jako kolejną formę realizacji zadań własnych na szczeblu ponad samorządowym należy podkreślić porozumienia zawierane pomiędzy gminami. Taka współpraca może mieć formę związków celowych międzykomunalnych bądź porozumień. Wybór sposobu, którym zadania gmin będą realizowane należy do rad gmin. Gminy, które wykonują zadania publiczne objęte porozumieniem przejmują prawa i obowiązki należące do pozostałych gmin opartych na powierzonych im zadaniach. Gminy te maja również obowiązek udziału w kosztach potrzebnych do realizacji powierzonego im zadania.
Finanse na realizowanie zadań własnych gmina uzyskuje z subwencji ogólnej, jak i z dochodów własnych jednostki samorządu terytorialnego. By gmina mogła otrzymywać nowe zadania własne, wymagane jest zapewnienie niezbędnych środków finansowych na ich realizację w formie zwiększenia zysków własnych jednostki lub subwencji.
Gdy wykonanie zadań własnych przez gminę wymaga kosztownych przedsięwzięć inwestycyjnych, może ona skorzystać z finansowania przez administrację rządową, która wspiera realizacje celów w ramach polityki inwestycyjnej państwa.[17]
1.2.2.Zadania zlecone samorządu terytorialnego na szczeblu lokalnym
Zadania zlecone to takie zadania, które należą do państwa i to państwo jest odpowiedzialne za wykonywanie tych zadań. Z różnych powodów mogą być zlecane samorządowi terytorialnemu z mocy prawa lub umownie, między samorządem terytorialnym a organami państwowymi. Zadania zlecone SA finansowane w pełni z budżetu państwa bądź innych funduszów, którymi organy państwowe mogą dysponować.[18]
Podobnie w przypadku zadań własnych zadania zlecone można podzielić na:
Ø zadania zlecone z mocy ustawy
Ø oraz zadania zlecone z porozumienia.
Z mocy ustawy zadania zlecone powinny być obowiązkowo realizowane, zaś zadania zlecone z porozumienia przejmowane są przez gminę po wcześniejszym zawarciu porozumienia z przekazującym zadania organem administracji rządowej bądź innej jednostki samorządu terytorialnego.
Do zadań zleconych gminie należą:
Ø organizacja przygotowań oraz przeprowadzenie wyborów powszechnych oraz referendów
Ø udzielanie zasiłków w ramach pomocy społecznej;
Ø przejmowanie w zarząd nieruchomości stanowiących zabytki;
Ø prowadzenie spraw administracyjnych z zakresu administracji rządowej np.: ewidencja ludności, sporządzanie aktów stanu cywilnego.
Zadania, które zleca się jednostce samorządu terytorialnego mogą być wykonywane przez nią na dwa sposoby: za pośrednictwem nie podporządkowanych samorządowi podmiotów gospodarczych, z którymi samorząd zawiera umowy cywilnoprawne lub za pośrednictwem utworzonych przez jednostkę samorządową jednostek organizacyjnych.
1.3.Gminne jednostki organizacyjne i gminne osoby prawne
Budżet jednostek samorządu terytorialnego może być prowadzona za pomocą form i metod organizacyjno-prawnych uregulowanych ustawą o finansach publicznych.[19] Ustawa ta przewiduje cztery formy prawne, to jest: zakłady budżetowe, jednostki budżetowe, fundusze celowe i gospodarstwa pomocnicze. Zarówno wydatki jak i dochody jednostek organizacyjnych samorządu objęte są w całości budżetem.
1.3.1.Jednostki i zakłady budżetowe
Jednostki budżetowe to samorządowe jednostki organizacyjne , których dochody i wydatki obejmuje w pełnej wysokości plan budżetowy.[20] Gminne, powiatowe i wojewódzkie jednostki budżetowe są tworzone, łączone, przekształcane w inny model organizacyjno-prawny i likwidowane przez władze stanowiące odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. Gmina definiuje i określa nazwę, siedzibę i przedmiot działania, jak również przydziela jednostce budżetowej odpowiednie mienie do użytkowania.[21]
Jednostki budżetowe tworzy się tylko w tych dziedzinach, w których wydatki są niewspółmierne do uzyskiwanych dochodów.
Przez to, że jednostki budżetowe nie mają osobowości prawnej, kierownicy pewnej jednostki budżetowej muszą podejmować działania w charakterze cywilnoprawnym, ale nie w imieniu tej jednostki, ale jako wyznaczeni do tych celów przedstawiciele samorządu.
Jednostki budżetowe ponieważ nie mają praw do prowadzenia działalności gospodarczej, nie mogą również sprzedawać świadczonych usług publicznych. Jednostka budżetowa finanse na swoje wydatki uzyskuje bezpośrednio z budżetu gminy, a dochód, który uzyska musi odprowadzić na jej rachunek. Fundamentem gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest koncept dochodów i wydatków, który musi się pokrywać z ustaleniami uchwały budżetowej.
Taki model organizacyjno-prawny wykorzystywany jest w celu realizacji zadań, gdzie ponoszone koszty nie są zależne od wielkości osiąganych dochodów, np. w dziedzinie oświaty, służby zdrowia, opieki społecznej czy administracji. Urzędy gminne, starostwa powiatowe oraz urzędy marszałkowskie to jednostki budżetowe same z siebie.
Zakłady budżetowe powstają w tych dziedzinach sektora publicznego, w ...
stary_hipis