Podstawą samodzielnej polityki finansowej gmin są ich budżety. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy i stanowi roczny plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, a także przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych, a wreszcie funduszy celowych jednostki samorządu terytorialnego [9]. Jest to zgodne z zasadą jedności budżetu, według której w jednostkach samorządu terytorialnego tworzy się tylko jeden zasób środków finansowych, którym są budżety tych jednostek.
Uchwała budżetowa może określać, oprócz limitów wydatków na okres roku budżetowego, limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne, na zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich, a po wejściu Polski do Unii Europejskiej również na programy i projekty realizowane ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności UE. Ustawa, przyjmując zasadę jednoroczności budżetu, w pewnych sytuacjach pozwala na wydłużenie czasu planowania budżetowego [10]. Obligatoryjnym załącznikiem do uchwały budżetowej jest prognoza kwoty długu, zawierająca określenie kwot i rodzajów tytułów dłużnych, z uwzględnieniem ich specyfikacji, oraz dane za rok poprzedni i lata, w których dług planowany zostanie ostatecznie spłacony [11].
Przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie jej zmiany należą do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarządu powiatu i zarządu województwa). Opracowując projekt uchwały budżetowej, wójt (zarząd) obligatoryjnie sporządza informację o stanie mienia komunalnego. Jest ona istotnym uzupełnieniem projektowanego budżetu, pozwalającym dokonać bieżącej oceny planowanych dochodów i wydatków przez pryzmat posiadanego majątku komunalnego.
Na wójcie (zarządzie) jako organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek wykonania budżetu. W terminie 21 dni od daty przyjęcia uchwały budżetowej organ ten opracowuje układ wykonawczy budżetu jednostki. Dokonuje tego zgodnie z regułami klasyfikacji budżetowej, czyli w podziale na działy, rozdziały i paragrafy. Kontrolę wykonania budżetu przez organ wykonawczy sprawuje rada (sejmik) [12]. Rada rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu w terminie do 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym. Przedłożone sprawozdanie stanowi podstawę do podjęcia decyzji w sprawie udzielenia (lub nieudzielenia) organowi wykonawczemu absolutorium z wykonania budżetu.
Podstawowym warunkiem właściwego wykonywania przez samorząd terytorialny jego zadań jest wyposażenie go w odpowiednie środki finansowe. Uchwalona 13 listopada 2003 roku ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zastąpiła obowiązującą do końca 2003 roku ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003. Była to tzw. ustawa epizodyczna, która początkowo miała obowiązywać przez dwa lata, ale w kolejnych latach przedłużano każdorazowo jej obowiązywanie. Stwarzało to sytuację niepewności co do systemu dochodów samorządu w kolejnych latach, gdyż obowiązywanie ustawy przedłużano pod koniec kolejnego roku jej obowiązywania, prowadząc jednocześnie prace nad nową ustawą, tworząc stan niepewności, jakie rozstrzygnięcia ustawowe ostatecznie zapadną [13].
3. Źródła dochodów budżetu gminy
Dochody podatkowe budżetu gminy to przede wszystkim wpływy z ustalonych i pobieranych na podstawie odrębnych ustaw podatków lokalnych. Są to podatki: rolny, leśny, od nieruchomości, od środków transportowych, od posiadania psów, od spadków i darowizn od czynności cywilnoprawnych, od działalności gospodarczej osób fizycznych - podatek płacony w formie karty podatkowej.
Podatki lokalne zasilają wyłącznie budżety gmin. Tego typu wpływów podatkowych nie mają budżety powiatów i województw. Charakterystyczną cechą wskazanych dochodów jest zagwarantowana konstytucyjnie możliwość ustalania ich wysokości, ale jedynie w granicach określonych w ustawach. Oznacza to, że gmina nie ma prawa wprowadzać nowych ani likwidować już istniejących obciążeń podatkowych, ale będąc organem właściwym do wymiaru i poboru podatków może decydować o zastosowaniu niektórych preferencji podatkowych, czy też regulować wysokość stawek podatkowych - jedynie w ramach upoważnień określonych przez obowiązujące ustawy. Gminy mają wpływ na realizację swoich dochodów podatkowych nawet wówczas, gdy pobierane są one przez inne organy podatkowe niż organy gminy. Przykładem tego jest podatek od spadków i darowizn, który pobierają urzędy skarbowe, jednak zastosowanie różnorodnych preferencji podatkowych (np. odroczenia terminu płatności czy umorzenia zaległości) uzależniono od wniosku lub zgody wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Tym samym zagwarantowano gminie bezpośredni wpływ na kształtowanie poziomu dochodów zasilających jej budżet.
Źródłem fakultatywnych dochodów gmin jest samoopodatkowanie jej mieszkańców [14]. Może być ono związane tylko z celami publicznymi, mieszczącymi się w obrębie zadań i kompetencji organów gminy, i ma ograniczony zakres czasowy, wyznaczony przez cel, dla którego się go wprowadza, i po realizacji którego prawo sięgania po to źródło finansowania wygasa. W drodze samoopodatkowania nie można uruchamiać stałego źródła zasilania wykonywanych przez gminę zadań bieżących.
Ważnym źródłem dochodów gminy są tzw. udziały w podatkach dochodowych od osób prawnych i od osób fizycznych. Stanowią one szczególną formę prawną podziału dochodów z jednego, wspólnego dla budżetów samorządu terytorialnego i budżetu państwa źródła podatkowego. Obok wpływów z podatków, dochodami własnymi budżetów gmin są także opłaty: skarbowa, eksploatacyjna, targowa, miejscowa, administracyjna, a także opłata prolongacyjna od nieterminowo uiszczonych należności stanowiących dochód gminy. Wśród dochodów o charakterze majątkowo-kapitałowym należy wyróżnić przede wszystkim wpływy z majątku gminy (z jego sprzedaży, najmu, dzierżawy), a także dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe, zakłady budżetowe oraz gospodarstwa pomocnicze. Do dochodów gmin należą także:
a. subwencja ogólna oraz
b. dotacje celowe.
Subwencja ogólna dla gmin oraz powiatów podzielona jest na części: wyrównawczą, równoważącą oraz oświatową. Źródła dochodów samorządu, jak np. podatek, opłata, subwencja lub dotacja celowa, mogą mieć różną szczegółową konstrukcję [15]. Subwencje przeznaczone są na finansowanie zadań własnych, natomiast dotacje służą finansowaniu zarówno zadań własnych, jak i zadań zleconych. W świetle regulacji prawnych stosowanych w Polsce subwencje ogólne występują obok i niezależnie od dotacji celowych [16].
Zakres i charakter dochodów budżetów gmin warunkuje możliwość realizacji ich zadań. Ponieważ poziom ich dochodów własnych z reguły jest niewystarczający do sfinansowania zakresu realizowanych przez nie zadań, niezbędny jest sprawnie funkcjonujący mechanizm zasilania zewnętrznego budżetu. Zasilanie zewnętrzne, poprzez przekazywanie subwencji i dotacji, daje gminom stabilne i wydajne źródło dochodów, ale jednocześnie powoduje ich uzależnienie od administracji rządowej, która ma wpływ na wysokość i terminy przekazywania tych dochodów.
Uwaga: pełna wersja artykułu, z materiałem ilustracyjnym - (plik pdf)
1. E. Chojna-Duch: Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2001, s. 157.
2. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 7 kwietnia 1997 r. (DzU nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
3. Ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: DzU z 2003 r. nr 15, poz. 148 z późn. zm.).
4. Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (DzU nr 169, poz.1420).
5. Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (DzU nr 203, poz. 1966 z późn. zm.).
6. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591); ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1592); ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1590).
7. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 roku (DzU z 1994 r. nr 124, poz. 607).
8. W. Wójtowicz (red.): Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, Dom Wydawniczy ABC, 2003, ss. 117-120.
9. A. Borodo: Finanse publiczne Rzeczypospolitej Polskiej. Zagadnienia prawne, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz 2000, s. 10.
10. K. Mańk, A. Suszyńska: Jednostki samorządu terytorialnego w świetle wymogów ustawy o finansach publicznych. Materiały szkoleniowe Kancelarii Prezesa Rady Ministrów: Reforma Administracji Publicznej, zeszyt nr 9, ss. 11-12.
11. S.L. Owierczuk, J. Sieklucki: Prognoza kwoty długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego, Biuletyn Informacyjny Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy, 2002, nr 3.
12. J. Zarzecki: Finanse, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Białymstoku, Białystok 2003, ss. 94-96.
13. E. Kornberger-Sokołowska: Dochody jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2002, s. 30.
14. Art. 54 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (DzU nr 88, poz. 985 z późn. zm.).
15. A. Młynarczyk: Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego - pojęcie, konstrukcje prawne, ewolucje, Szczecin 2002, s. 20.
stary_hipis