Uniwersytet Rzeszowski,
Gospodarka Regionalna i Lokalna
Anna Bęben
Stiglitz J. Ekonomia sektora publicznego, PWN, Warszawa 2004
Leżajsk 2012r.
Spis treści
Wstęp
I. Sektor publiczny w gospodarce mieszanej
1. Rola państwa w gospodarce
1.1. Gospodarka mieszana w Stanach Zjednoczonych
1.2. Różnice poglądów na temat roli państwa w gospodarce
1.3. Uzasadnienie interwencji państwa: zawodność rynku
1.4. Zawodność państwa
1.5. Jak osiągnąć równowagę między sektorem publicznym a prywatnym?
1.6. Wyłaniające się porozumienie
2. Czym tak naprawdę jest państwo?
3. Myślenie w kategoriach ekonomii sektora publicznego
3.1. Analiza sektora publicznego
3.2. Modele ekonomiczne
3.3. Ekonomia pozytywna a ekonomia normatywna
4. Brak zgodności wśród ekonomistów
4.1. Różnice poglądów na temat sposobu funkcjonowania gospodarki
4.2. Spór o wartości
Zakończenie
Temat sektora publicznego w gospodarce mieszanej według mnie jest bardzo ważny, ponieważ odnosi się on do wielu innych zagadnień, które to każdy ekonomista powinien znać. Gospodarka mieszana jest jednym z tematów, które trzeba wyjaśnić jeżeli mówimy o sektorze publicznym, gdyż większość światowych gospodarek przyjmuje taki tor funkcjonowania. Dalsze definicje i rozwinięcie tematu sektora publicznego mijałoby się z celem, jeśli nie wiedzielibyśmy nic na wybrany przeze mnie temat. Rozpoczynając chciałabym omówić krótko co to gospodarka mieszana i jak ma się w ujęciu do sektora publicznego w definicji jak i w praktycznym rozumowaniu.
Gospodarka mieszana określana jako mixed economy to współcześnie synonim rozwiniętej gospodarki rynkowej. Trudno jednoznacznie podać definicję gospodarki mieszanej ze względu na specyficzne jej formy występujące w różnych krajach. W literaturze przedmiotu gospodarkę mieszaną określa się jako gospodarkę rynkową, w której mechanizm "niewidzialnej ręki" jest w pewnym stopniu zastępowany, uzupełniany oraz korygowany działaniami państwa. Państwo i sektor prywatny współuczestniczą w rozwiązywaniu problemów gospodarczych.
Elementami gospodarki mieszanej jest zarówno sektor publiczny, jak i prywatny.Najważniejszymi cechami tego typu systemu gospodarczego jest to, że istnieje prywatna bądź publiczna własność środków produkcji. Mamy do czynienia ze społeczną gospodarką rynkową, bowiem np. firma jest zainteresowana losem chłopa. Ważna jest dla niej dobra pensja dla swojego pracownika, pomoc finansowa, jak również jego kształcenie. Co więcej ceni się wszelkie oddolne inicjatywy pracowników. Tu możemy podać chociażby ich pomysły i działania, które mają dobry wpływ na działalność i sukcesy firmy. Istota jest wolna konkurencja na rynku, bowiem dotyczy firm, szkół, służby zdrowia, prawników i wielu innych. Państwo zapewnia opiekę socjalną swoim obywatelom. Tu możemy podać nieodpłatna oświatę, dostęp do służby zdrowia, a nawet różne dotacje finansowe dla bezrobotnych. W sytuacjach kryzysowych państwo ma możliwość wspomagania gospodarki, bowiem banki gwarantują bezpieczeństwo firm, a także istnieje przychylne i dobre prawo. Z kolei rozwój firm to zasługa wszystkich pracowników, którzy wspólnie i zgodnie działają.
Sektor publiczny w gospodarce mieszanej
Aby zrozumieć zagadnienie sektora publicznego w gospodarce mieszanej należy wiedzieć, że państwo podejmując konkretne działania na rynku wpływa bezpośrednio na nasze życie. Np. już w chwili urodzenia korzystamy z własności publicznej, rodząc się w szpitalu, który albo jest własnością publiczną, albo jest finansowany ze środków publicznych. Następnie uzyskujemy akt urodzenia, który świadczy o tym, że jesteśmy obywatelem danego kraju. W związku z tym otrzymujemy dane przywileje jak i różne obowiązki. Po urodzeniu jak podaje autor[1] prawie 90% z obywateli uczęszcza do szkół publicznych. Kolejno większość ludzi otrzymuje pomoc od państwa w formie finansowej, czy to jako kredyty studenckie, renty czy też w formie bezpłatnego dostępu do służby zdrowia. Oprócz tego każdy jest zobowiązany do płacenia podatków na rzecz państwa. W dużym stopniu wielkość zatrudnienia i wysokość zysków zależy od państwa, bowiem dzięki różnym instrumentom rynku może ono zapobiec nadmiernej konkurencji zagranicznej. Również poprzez regulacje prawne decyduje o tym pośrednio co jemy i gdzie mieszkamy. Wpływamy na jego gospodarkę poprzez uczestnictwo w infrastrukturze drogowej, czy zawieraniu różnorodnych umów w każdej gałęzi rynku. Dokładając do tego przepisy związane z ochroną środowiska naturalnego, czy też przepisy ruchu drogowego, można powiedzieć, że poprzez ingerencje pośrednią jak i bezpośrednią państwo zasadniczo wpływa na nasze życie.
Rola państwa w gospodarce.
Rozdział ten zostawia nas z pytaniami dotyczącymi np. dlaczego państwo angażuje się w niektóre działania gospodarcze, a w inne nie? Bądź, czy udaje mu się osiągnąć postawione przed sobą cele? Autor przeprowadza nas przez ewolucję gospodarek w XX wieku, aż do współczesnych i wysnuwa wnioski na temat pożądanego zakresu działalności państwa.
Gospodarka mieszana w Stanach Zjednoczonych
W Stanach Zjednoczonych już wraz z powstaniem tego kraju pojawiła się gospodarka mieszana. W wielu sprawach główną rolę grają przedsiębiorstwa prywatne, ale niektóre rodzaje działalności gospodarczej są prowadzone bezpośrednio przez państwo. Oprócz tego wpływa ono poprzez różnego rodzaju przepisy, podatki i subsydia wpływa w bardzo dużym stopniu na zachowanie się sektora prywatnego. W stworzonej Konstytucji rząd federalny powinien zajmować się prowadzeniem urzędów pocztowych czy drukowaniem pieniędzy. Następnie opracowano „prawa własności intelektualnej” dzięki, którym państwo przyznaje patenty i ochrania prawa autorskie. Celem tego było zwiększenie innowacyjności i pobudzenie kreatywności wśród obywateli. Dzięki Konstytucji rząd mógł też nakładać podatki na ludzi. Aczkolwiek najważniejszym jej postanowieniem było to, że państwo mogło regulować handel między poszczególnymi stanami. Jednakże na przestrzeni czasu rola państwa w gospodarce Stanów Zjednoczonych uległa istotnym zmianom. Przykładem mogą tu być autostrady i linie kolejowe, które kiedyś były własnością prywatną, a dzisiaj należą do państwa.
Różnice poglądów na temat roli państwa w gospodarce
Chcąc zrozumieć współczesną gospodarkę należy zasięgnąć informacji do dzieł, które powstały bardzo dawno temu. Pierwsze zwroty o roli państwa w gospodarce pojawiły się już w XVII wieku. Mówiono wtedy o merkantylizmie. Zgodnie z nim, państwo powinno stosować sprzyjającą rozwojowi gospodarczemu politykę celną, powinno znosić wewnętrzne bariery celne, budować drogi, kanały, organizować pocztę i stałe linie komunikacyjne, dbać o szkolnictwo. Gdy zabraknie prywatnych kapitałów lub ich majątek będzie zbyt mały, państwo powinno samo budować manufaktury i później je prywatyzować (nie dopuszczając by wcześniej zbankrutowały i nie sprzedając ich za granicę). Spoczywa na nich obowiązek pobudzania przedsiębiorczości obywateli i organizowania ich. Janusz Górski, opisuje to tak: „Organizując gospodarczą działalność obywateli, może ono [państwo] w krótkim czasie przekształcić kraj biedny w bogaty, skały czy bagna w urodzajne pola, tworzyć miasta i przemysł tam, gdzie ich nie było”[2]. Z drugiej jednak strony Adam Smith (uznawany często za twórcę współczesnej ekonomii), pisząc Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów (w 1776r.) przekonywał wszystkich o tym, że jakakolwiek ingerencja w państwo jest nie do przyjęcia, ponieważ ludzi nim rządzący zawsze dosięgnie czy to korupcja, czy chęć własnego zysku. Argumentuje, że przedsiębiorca produkujący określone dobra nie robi tego z pobudek altruistycznych, lecz z egoistycznej chęci zysku. Jednak w swoim dążeniu do zysku zaspokaja on (niejako "przy okazji") potrzeby innych ludzi poprzez dostarczanie im produkowanych przez siebie dóbr. W ten sposób - powodowany niewidzialną ręką rynku - przyczynia się do zaspokojenia potrzeb społecznych....człowiek (...) myśli tylko o swym własnym zarobku, a jednak w tym, jak i w wielu innych przypadkach, jakaś niewidzialna ręka kieruje nim tak, aby zdążał do celu którego wcale nie zamierzał osiągnąć. Społeczeństwo zaś, które wcale w tym nie bierze udziału, nie zawsze na tym źle wychodzi. Mając na uwadze swój własny interes człowiek często popiera interesy społeczeństwa skuteczniej niż wtedy, gdy zamierza służyć im rzeczywiście.[3]Koncepcje Smitha obudziło wielu polityków i ekonomistów, w skutek czego w XIX wieku powstała nowa doktryna – leseferyzm (czyli wolny handel). Zdaniem wielu ekonomistów (np. John Stuart Mill, Nassau Senior), państwo w ogóle nie powinno ingerować w działalność sektora prywatnego. Takie przedsiębiorstwa nie powinny podlegać kontroli czy regulacji ze strony państwa. Jednakże na szczęście nie wszyscy byli tak radykalni jak oni, i widocznie raziły ich dysproporcje między ludźmi. Pisał o tym, np. Karol Dickens. Oprócz tego powstał pogląd, że źródłem wszelkiego zła w społeczeństwie była prywatna własność kapitału, co przypomnijmy było widziane jako zaleta przez Smitha. Również pojawili się tacy, którzy nie byli zwolennikami ani własności państwowej, ani prywatnej. Ich zdaniem za wszystko powinny odpowiadać małe wspólnoty, których członkowie razem gospodarują i razem dążą do osiągnięcia wspólnych korzyści.
Uzasadnienie interwencji państwa: zawodność rynku
Kiedy wybuchł Wielki Kryzys i stopa bezrobocia w Stanach Zjednoczonych wyniosła 25%, powstało przekonanie, że instrumenty i mechanizmy rynku nie sprawdziły się. Wówczas zaczęto wywierać na rząd ogromną presję, aby złagodził on konsekwencje tej zawodności rynku. Państwo powinno podejmować różnego rodzaju działania w celu stabilizacji gospodarki i uniknięcia recesji. Może to być realizowane poprzez uchwalania nowych ustaw, czy to z zakresu ubezpieczeń społecznych, ubezpieczeń na wypadek bezrobocia, czy też zabezpieczeń społecznych eliminujących dysproporcje pomiędzy ludźmi w kraju. Nie zawsze zakładane cele wykonanych projektów odnosiły sukcesy, często zdarzało się, że ich skutki doprowadziły do pogłębienia danych procesów. Jednakże rząd nie powinien się zniechęcać i poddawać się w rozwiązywaniu problemów ekonomicznych i społecznych. Powinien jedynie staranniej tworzyć i dopasowywać swoje programy, zakładając przy tym jakie mogą wystąpić niepożądane skutki i analizować, czy dany program bardziej pomoże, czy zaszkodzi obywatelom.
Zawodność państwa
Występują cztery zasadnicze przyczyny zawodności państwa:
1. Ograniczenia informacji: państwo często nie jest wyposażone w niezbędne informacje, dzięki którym możliwe byłoby podjęcie optymalnych decyzji i ułożenie celów programów w taki sposób, aby było ono pewne, że we właściwy sposób pomaga każdemu, komu ta pomoc jest potrzebna, z wyłączeniem osób które symulują potrzebujących.
2. Ograniczona kontrola nad działaniem prywatnych rynków: państwo ma bardzo ograniczoną kontrolę nad skutkami swoich działań, ponieważ przekazując środki finansowe na realizację danego programu, to nie on zajmuje się planowaniem i wydatkowaniem powierzonych nakładów, a więc bezpośrednio nie kontroluje, gdzie trafiają pieniądze i jaki cel zaspokajają.
3. Ograniczona kontrola nad biurokracją: często problemy z wykonywaniem ustaw wynikają z źle sformułowanych celów, bądź z tego, że urzędnicy nie są do końca kompetencyjni i działają na rzecz swojego dobra, a nie całego społeczeństwa.
4. Ograniczenia o charakterze politycznym: decyzje zapadające na szczeblu politycznym niosą również za sobą niejednokrotnie negatywne skutki, ponieważ podobnie jak urzędnicy, często są skorumpowani i podejmują decyzje działające wyłącznie ich interesom, nie dostrzegając przy tym jakie wywołują uboczne efekty.
Jak osiągnąć równowagę między sektorem publicznym i prywatnym?
Zarówno państwo, jak i rynek nie działają doskonale. Rynek jest w pełni efektywny, gdy spełnione są restrykcyjne założenia, do których należą: efektywność wymiany, efektywność produkcji, i efektywność struktury produkcji. Państwo natomiast powinno ingerować tylko tam, gdzie zawodność rynku jest największa i tam, gdzie wiadomo będzie, że takie działania mogą przynieść poprawę sytuacji. Mówił o tym R. Rybarski na łamach „Roku Polskiego”, pisząc tak: „Działalność gospodarcza państwa ma wielu zwolenników i przeciwników. Pomińmy tu doktrynersko skrajne stanowiska, a przytoczmy pogląd pośredni, który dziś powszechnie się przyjmuje. Według niego ani kierownictwu państwowemu, ani prywatnej inicjatywnie nie można dać bezwzględnej przewagi”[4]. Państwo nie jest w stanie przyjąć na siebie tylu zobowiązań związanych z prowadzeniem szerokiej działalności gospodarczej, „[…] nie jest w stanie wziąć całego tego zadania w swoje wyłączne ręce i musi zostawić wiele prywatnej inicjatywie […] Jeżeli zaś naszą politykę społeczną oprzemy na doktrynerskiej zasadzie upaństwawiania wszystkiego na prawo i lewo, nie tylko że nie zwiększymy wytwórczości przemysłowej, lecz wprost uniemożliwimy jej odbudowę”[5].
Wyłaniające się porozumienie
Zagadnienia związane z rolą państwa czy jej brakiem w gospodarce były i nadal są przedmiotem wielu sporów. Analizując wiele artykułów można dostrzec różnorodne zdania na ten temat, zaczynając od socjalistów, którzy popierają dominująca rolę państwa, a kończąc na zwolennikach wolnego handlu, którzy wykluczają ingerencje państwową całkowicie. Teraźniejsze zdania również są podzielone, choć już nie tak bardzo. Opierają się teraz na dwóch pojęciach: deregulacji i prywatyzacji. Deregulacja polega na znoszeniu przez władze ograniczeń w przepływie towaru i kapitału oraz na celowe znoszenie ograniczeń w funkcjonowaniu rynków finansowych. „Efektem deregulacji jest zwykle intensyfikacja konkurencji, spadek cen i zysków. Deregulacja oznacza jednak również pojawienie się nowych możliwości np. otworzenie się nowych rynków czy swobodę w wyborze sposobu działania.”[6]Natomiast „pojęcie prywatyzacji występuje w dwóch znaczeniach: szerszym i węższym . Prywatyzacja w węższym znaczeniu to proces polegający na przyjmowaniu praw (z reguły własności) do majątku przedsiębiorstw państwowych przez podmioty prywatne (na przykład spółki, osoby fizyczne) oraz uzyskiwanie przez nie wypływu na funkcjonowanie tych przedsiębiorstw. W szerszym, makroekonomicznym znaczeniu prywatyzacja to działanie mające na celu ograniczenie roli państwa w gospodarce, wzrost znaczenia własności prywatnej.”[7]. Proces ten przebiegał z największym natężeniem w Europie, gdzie państwa wyprzedali prywatnym instytucjom przedsiębiorstwa telekomunikacyjne, linie kolejowe i lotnicze oraz zakłady użyteczności publicznej. W Stanach Zjednoczonych najpowszechniejszą i najbardziej kontrowersyjną była prywatyzacja USEC (United States Enrichment Corporation)- państwowej agencji odpowiedzialnej za wzbogacenie uranu.
Czym tak naprawdę jest państwo?
Państwo to społeczna organizacja mająca rozstrzygającą władzę nad wszystkimi osobami zamieszkującymi określone terytorium i mająca za swój główny cel rozwiązywanie wspólnych problemów i zabezpieczenie wspólnych dóbr, a przede wszystkim utrzymanie porządku. Zadania państwa przedstawia rysunek 1
Zadania państwa w gospodarce mieszanej
Źródło: [Opracowanie własne]
Występują zasadniczo dwie różnice które, określają czym jest państwo a czym są instytucje prywatne. Pierwsza to taka, która mówi o tym, iż w krajach demokratycznych ludzi którzy decydują o instytucjach państwowych, wybiera się poprzez głosowanie, bądź dzięki osobom mającym mandat wyborców. Zatem sprawowanie funkcji w państwie jest legitymizowane w procesie wyborczym. Po drugie – państwo ma większe prawa od instytucji prywatnych. Może zmusić wszystkich obywateli do płacenia podatków, lecz także może skonfiskować czyjąś własność jeśli służyć to będzie interesowi publicznemu, oczywiście pod warunkiem zapłaty sprawiedliwego odszkodowania, np. budynki w miejscu planowanych dróg, autostrad.
Myślenie w kategoriach ekonomii sektora publicznego
Ekonomia, poprzez występowanie problemu rzadkości, stara się odpowiedzieć na cztery postawione przed nią zasadnicze pytania:
1. Co produkować?
2. Jak produkować?
3. Dla kogo produkować?
4. W jaki sposób podejmuje się te decyzje?
Ad.1 Jakie dobra i ile tych dóbr należy produkować dla sektora prywatnego a ile dla publicznego? Których dóbr wytwarzać więcej, a których mniej? Jakie będą konsekwencje dokonanego wyboru? W celu zilustrowania tych decyzji często pomaga nam krzywa możliwości produkcyjnych, która przedstawia przy każdej wielkości produkcji jednego dobra (np. dóbr publicznych), maksymalną możliwą produkcje drugiego dobra (np. dóbr prywatnych).
Ad.2 Jak powinno się produkować? Tzn. kto (sektor publiczny, czy prywatny), z jakich zasobów (publicznych czy prywatnych), w jakiej proporcji powinny być wykorzystywane nakłady pracy i za pomocą jakiej technologii – czy używać energooszczędne metody wytwarzania?
Ad.3 Dla kogo mają być wytwarzane dobra? Pytanie dotyczące zasad dystrybucji, czyli podziału tego co zostało wyprodukowane między sektorem publicznym, a prywatnym. Podział tych dóbr i usług zależy od dystrybucji dochodu i majątku.
Ad.4 Jak dokonywać wyboru? W sektorze publicznym decyzje podejmowane są zbiorowo. Zbiorowych wyborów musi dokonywać całe społeczeństwo, niezależnie jakiego sektora dotyczą, czy to systemu prawnego danego państwa, liczebności armii, czy też wielkości wydatków poniesionych na pozostałe dobra publiczne. Nie jest to jednak takie proste, ponieważ każdy człowiek posiada swoje subiektywne zdanie i często trudno dojść do konsensusu.
Analiza sektora publicznego
Najlepszą drogą do odpowiedzenia sobie na wyżej wymienione podstawowe pytania w ekonomii składa się z czterech etapów.
1. Rozpoznanie zakresu działań, w które jest zaangażowany sektor publiczny i zrozumienie sposobu organizacji tych działań.
2. Zrozumienie i – jeśli jest to możliwe – przewidzenie wszystkich skutków działań państwa.
3. Ocena alternatywnych wariantów decyzji, przed jakimi staje państwo.
4. Zrozumienie mechanizmów politycznych.
Ad.1 Każde państwo jest tak bardzo różnorodne, że trudno byłoby zrozumieć i dokładnie określić, jaka pula wydatków powinna zostać przeznaczona na dany cel i gdzie dokładnie zostaną one rozlokowane. Dlatego też decyzje o podatkach i wydatkach są podejmowane na różnych szczeblach, w taki sposób, że każdy z nich analizuje przydatność danego programu, jak i może wcielić w życie nowe pomysły sprzyjające całej społeczności, czy to jako podatek regionalny, czy też podatek od odprowadzania nieczystości.
Ad.2 Poprzez podejmowanie różnorodnych działań państwo często nie przewiduje do końca skutków swojego postępowania. Dzieje się tak, ponieważ nawet już po rozpoczęciu danego programu publicznego niejednokrotnie mogą pojawić się zbieżności w ocenie jego rzeczywistych efektów.
Ad.3 Dużo programów publicznych ma zazwyczaj wiele celów do spełnienia. Aby móc ocenić, czy dany projekt będzie przydatny i czy jego zamierzone efekty zostaną zrealizowane, należy najpierw rozpoznać skutki jego wprowadzenia jak i szczegółowo określić odpowiednie kryteria oceny. Aby to zrobić powinniśmy najpierw szczegółowo poznać cele, którym ma służyć dana inwestycja, następnie sprawdzić czy mogą zostać one spełnione przy danych warunkach.
...
jubas28